PAPAG

Lors de l'élaboration de leur Plan Local d'Urbanisme (PLU), les communes peuvent instituer un Périmètre d'Attente d'un Projet d'Aménagement Global (PAPAG). Cette servitude permet de geler temporairement la constructibilité d'un secteur. Mais comment cette restriction s'applique-t-elle au déploiement d'antennes relais de téléphonie mobile ?

L'analyse combinée du code de l'urbanisme et de la jurisprudence récente, notamment une décision clé du Tribunal administratif de Nantes, permet d'éclairer les opérateurs télécoms et les collectivités sur les limites et l'applicabilité de cette servitude.

1. Le PAPAG : Une servitude strictement encadrée

Avant d'analyser son impact sur les antennes relais, il convient de rappeler les conditions de validité d'un PAPAG au titre de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme :

• Un gel temporaire et conditionné : Dans les zones urbaines (U) et à urbaniser (AU), le PLU peut interdire les constructions dépassant un certain seuil de superficie pour une durée maximale de cinq ans. Passé ce délai, si aucun projet d'aménagement global n'est approuvé, elle devient automatiquement caduque et inopposable. 

• L'obligation de justification : Pour être légale, cette servitude nécessite une "justification particulière" qui doit impérativement figurer dans le rapport de présentation du PLU (Art. R. 151-2). Elle doit démontrer la nécessité de geler la zone pour préserver la cohérence d'un futur projet d'aménagement.

• Sans cette justification claire exposant les motifs et les objectifs du projet d'aménagement à venir, la jurisprudence (notamment la CAA de Bordeaux ou de Paris) considère la servitude comme illégale et susceptible d'annulation.

2. Antennes relais et PAPAG : Le critère de la "surface de plancher"

Lorsqu'un PAPAG est valablement justifié et institué, il interdit généralement les constructions supérieures à un certain seuil. Cependant, la nature technique d'une antenne relais la place souvent en dehors du champ d'application de ces interdictions, comme l'illustre la jurisprudence.

Le Tribunal administratif de Nantes (1ère chambre, 29 août 2025, n° 2106094) a rendu une décision de référence concernant une déclaration préalable pour l'installation d'une antenne de téléphonie mobile dans un secteur soumis à un PAPAG.

Le contexte du litige

Dans cette affaire, le règlement du PLU instituait un PAPAG interdisant les constructions ou installations d'une superficie supérieure à 20 m² de surface de plancher (tout en autorisant l'adaptation ou l'extension limitée de l'existant).

L'exclusion de l'antenne relais du calcul de la surface

Le tribunal a analysé la compatibilité du projet d'antenne avec cette interdiction en se basant sur la définition stricte de la "surface de plancher" donnée par le lexique du PLU :

1. La notion de surface de plancher implique l'existence d'un espace clos et couvert.

2. Or, le juge constate que le projet d'antenne relais "ne comporte aucun niveau clos et couvert".

3. Par conséquent, le projet ne génère aucune surface de plancher au sens du règlement.

La décision du juge

Le tribunal en conclut que les dispositions du PAPAG interdisant les constructions de plus de 20 m² de surface de plancher ne sont pas applicables à l'antenne relais. Le moyen tiré de l'incompatibilité du projet de télécommunication avec la servitude d'attente a donc été purement et simplement écarté.

Conclusion : Une applicabilité dépendante de la rédaction du PLU

La décision du Tribunal administratif de Nantes constitue une référence jurisprudentielle majeure pour les projets de télécommunication. Elle démontre que l'application d'un Périmètre d'Attente d'un Projet d'Aménagement Global (PAPAG) au déploiement d'antennes relais dépend intimement des définitions techniques retenues par le règlement du PLU.

Pour s'assurer de la faisabilité de l'installation d'une antenne relais sur un terrain situé dans un PAPAG (Périmètre d'Attente d'un Projet d'Aménagement Global), le négociateur de site doit par conséquent vérifier trois points cruciaux dans le Plan Local d'Urbanisme (PLU) :

1. La rédaction exacte de l'interdiction (Le critère de la surface)

2. L'ancienneté du PAPAG (La règle des 5 ans)

3. La légalité de la servitude (La justification dans le PLU)

En résumé : Si le PAPAG a plus de 5 ans, s'il n'est pas justifié dans le rapport de présentation, ou si son interdiction se base uniquement sur la "surface de plancher", la mairie n'a pas de base légale solide au titre de ce PAPAG pour s'opposer au déploiement de l'antenne relais.

Source citée :

• Tribunal administratif de Nantes, 1ère chambre, 29 août 2025, n° 2106094.

Note auteur : 

Cet article propose une analyse de l'état actuel de la jurisprudence et des textes législatifs à des fins d'information. Il ne constitue pas une consultation juridique personnalisée et ne saurait préjuger de l'issue d'une procédure spécifique, chaque dossier comportant ses particularités.